Hace más de dos décadas, el renombrado jurista, Jottin Cury Elías, formuló una advertencia que el paso del tiempo no ha logrado desmentir y que continúa interpelando la organización del Estado dominicano. En su obra Estudios críticos. Una visión renovadora de la legislación dominicana, el acucioso abogado reflexionó sobre los costos asociados a determinadas estructuras públicas y acerca de los riesgos que entraña la duplicidad de funciones, competencias y espacios institucionales ya atribuidos a otros órganos del Estado. Su preocupación trascendía la mera dimensión financiera: cuestionaba la tendencia a expandir el aparato público sin demostrar que ese crecimiento se traduciría en una mejora equivalente de la capacidad estatal, la eficiencia administrativa o la calidad de los servicios que recibe la ciudadanía.
La reflexión del Dr. Cury Elías trasciende el debate sobre la mera organización administrativa y plantea al poder político una pregunta mucho más incómoda: ¿cuántas estructuras necesita realmente el Estado para cumplir eficazmente sus funciones? La interrogante no es trivial. De su respuesta depende, en buena medida, la capacidad de distinguir entre fortalecimiento institucional y simple expansión burocrática. Sin embargo, nuestros sistemas políticos parecen haber convertido el organigrama estatal en una suerte de botiquín institucional, donde cada nuevo padecimiento social reclama inmediatamente su propia estructura, presupuesto y, eventualmente, su propio ministerio.
Bajo esta lógica, la creación de nuevas entidades y organismos termina convirtiéndose en un fin en sí mismo. Se inauguran nuevas entidades para exhibir dinamismo político, se levantan dependencias para demostrar sensibilidad frente a determinadas causas y se multiplican estructuras para proyectar una imagen de capacidad gubernamental. Sin embargo, la experiencia comparada muestra que la proliferación de organismos no siempre se traduce en una mejor acción estatal. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, 2026) ha advertido que los desafíos contemporáneos exigen coordinación efectiva y una adecuada alineación de las estructuras con las prioridades gubernamentales, precisamente porque la fragmentación institucional puede dificultar la ejecución de políticas públicas. Asimismo, investigaciones del Banco Mundial han concluido que la descentralización genera costos de coordinación capaces de afectar negativamente el desempeño de las organizaciones públicas (Duque et al., 2019).
De manera que, la acumulación de instituciones no siempre equivale a la solución de los problemas que justificaron su creación. Del mismo modo que añadir más engranajes a un mecanismo defectuoso no garantiza su funcionamiento, la mera ampliación de la maquinaria estatal tampoco asegura una mejor capacidad para gobernar. En ocasiones, incluso produce el efecto contrario: más complejidad, mayores costos de coordinación y responsabilidades cada vez más dispersas.
Y es precisamente aquí donde el debate abandona el terreno de la conveniencia política para ingresar al ámbito constitucional. La pregunta ya no es si un nuevo ministerio resulta deseable, ni siquiera si persigue una finalidad legítima. La verdadera interrogante es si su creación supera las exigencias de racionalidad que el propio ordenamiento jurídico impone a toda expansión administrativa.
El artículo 134 de la Constitución dominicana permite la creación de ministerios mediante ley. Sin embargo, esa habilitación normativa no supone una autorización irrestricta para expandir indefinidamente la Administración Pública. La facultad de configurar nuevas estructuras estatales existe, pero su ejercicio se encuentra sujeto a los principios y límites que la propia Constitución impone a toda actuación del poder público. En efecto, el artículo 138 constitucional somete la Administración a criterios de eficacia, objetividad, economía, transparencia, coordinación y responsabilidad. En consecuencia, la organización del aparato estatal no puede responder exclusivamente a consideraciones de oportunidad política o conveniencia coyuntural; debe satisfacer exigencias de racionalidad, funcionalidad y servicio efectivo al interés general.
La Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, traduce esos principios en obligaciones concretas. Lejos de presumir que toda expansión institucional resulta beneficiosa por definición, exige que la creación de nuevos órganos esté precedida de estudios que justifiquen su necesidad, determinen su impacto y expliquen su utilidad dentro de la estructura estatal. Asimismo, proscribe la duplicación innecesaria de funciones, exige proporcionalidad entre los fines perseguidos y los medios organizativos seleccionados, y vincula cualquier reforma administrativa a criterios de racionalidad, eficiencia y responsabilidad fiscal (arts. 7, 8 y 12). La lógica subyacente es sencilla, aunque exigente: el Estado no debe crear instituciones porque puede hacerlo, sino porque puede demostrar que resultan necesarias.
Esta exigencia encuentra además fundamento en el derecho a la buena administración. La forma en que se distribuyen competencias, recursos y responsabilidades dentro del aparato estatal no constituye una cuestión meramente organizativa, sino una condición para la efectividad de los derechos fundamentales. La garantía de derechos como la salud, la igualdad, la seguridad social o la tutela judicial efectiva depende, en buena medida, de la capacidad de la Administración para actuar de manera coordinada, eficiente y oportuna. Por ello, la legitimidad de una nueva estructura administrativa no puede evaluarse únicamente a partir de la relevancia de la causa que pretende atender, sino también de su aptitud para mejorar efectivamente la acción pública.
Esta concepción no es únicamente doctrinal ni legislativa. También ha comenzado a reflejarse en la jurisprudencia constitucional contemporánea. En Colombia, la Corte Constitucional recordó en la Sentencia C-161 de 2024 que «el análisis de impacto fiscal constituye un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa», en tanto procura «garantizar que exista una adecuada relación entre los fines buscados y los medios financieros disponibles para cumplirlos» (Corte Constitucional de Colombia, 2024). El fallo resulta especialmente significativo porque desmonta una premisa frecuente en el debate público: que la legitimidad de una causa basta, por sí sola, para justificar cualquier diseño institucional concebido en su nombre. Al declarar inexequible la ley que creó el Ministerio de Igualdad y Equidad, la Corte dejó claro que los derechos, por importantes que sean, no eximen al poder público de explicar por qué una nueva institución constituye el mecanismo más razonable, sostenible y eficaz para garantizarlos.
La experiencia dominicana apunta en una dirección semejante. En la Sentencia TC/0288/26, el Tribunal Constitucional rechazó una acción directa de inconstitucionalidad contra la Ley núm. 45-25, que fusionó el Ministerio de Hacienda con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. La propia norma justificó la reorganización en la necesidad de asegurar una adecuada articulación entre las finanzas públicas y el sistema nacional de planificación e inversión, en consonancia con los principios de eficiencia, eficacia y buena administración pública.
Tanto en el caso colombiano como en el dominicano subyace una misma preocupación: la organización del Estado no constituye un espacio inmune al escrutinio constitucional, sino una materia sometida a exigencias de racionalidad, eficacia, sostenibilidad y buena administración. El constitucionalismo contemporáneo ya no se limita a preguntarse si el Estado puede crear nuevas instituciones; también comienza a preguntarse si realmente las necesita.
Esta reflexión adquiere especial relevancia cuando se considera que toda expansión institucional compromete recursos públicos limitados. La racionalidad administrativa exige valorar no solo los beneficios esperados de una nueva estructura, sino también los costos de oportunidad asociados a su creación. En un contexto donde subsisten necesidades de fortalecimiento en órganos esenciales para el funcionamiento del Estado de derecho, como aquellas reconocidas por el propio legislador en la Ley núm. 194-04 que otorga autonomía presupuestaria y administrativa del Poder Legislativo, Poder Judicial, Procuraduría General de la República y Cámara de Cuentas, resulta legítimo exigir que toda propuesta de ampliación burocrática justifique claramente su prioridad y su aporte al interés general.
Del mismo modo, el principio de progresividad no puede confundirse con un crecimiento indefinido del aparato administrativo. La ampliación gradual de la protección de los derechos fundamentales puede requerir, en determinados casos, nuevas capacidades institucionales; en otros, puede alcanzarse mediante la reforma, coordinación o fortalecimiento de estructuras ya existentes. La progresividad exige resultados efectivos para las personas, no necesariamente un aumento continuo de la estructura estatal.
Entre una necesidad pública legítima y la decisión de instituir una nueva entidad existe, por tanto, una carga de justificación que no puede ser ignorada. Si la Constitución obliga a administrar con eficacia los recursos colectivos, entonces la creación de cada ministerio debería responder a una pregunta elemental: ¿qué capacidad pública incorpora que no pueda obtenerse razonablemente mediante la reforma, fortalecimiento, coordinación o reorganización de las instituciones ya existentes? Esta interrogante posee también una dimensión democrática. Aunque la Constitución no exige actualmente un referendo para la creación de ministerios, la existencia de mecanismos de consulta popular previstos en el artículo 210 invita a reflexionar sobre la conveniencia de ampliar los espacios de deliberación ciudadana respecto de reformas institucionales de especial trascendencia que comprometen recursos colectivos y condicionan la actuación futura del Estado.
Esa es, precisamente, la diferencia entre mejorar la capacidad estatal y simplemente expandir burocracias. Porque no todo crecimiento institucional representa un progreso, y no toda nueva estructura constituye una mejora para la Administración. La fortaleza de un Estado no se mide por la cantidad de nuevos ministerios que inaugura, sino por su capacidad para producir resultados verificables para la ciudadanía a través de las instituciones que ya posee.
Referencias bibliográficas
Corte Constitucional de Colombia. (2024). Sentencia C-161/24. Corte Constitucional de Colombia.
Cury Elías, J. (2001). Estudios críticos: Una visión renovadora de la legislación dominicana. Editora Corripio. pp. 200-202.
Poder Ejecutivo de la República Dominicana. (2024). Decreto núm. 353-24, Reglamento de aplicación general de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública.
República Dominicana. (2004). Ley núm. 194-04 sobre autonomía presupuestaria y administrativa del Poder Legislativo y del Poder Judicial.
República Dominicana. (2012). Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública.
República Dominicana. (2024). Constitución de la República Dominicana.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. (2014). Sentencia TC/0322/14. Tribunal Constitucional.
Por: Brianda Trujillo Flórez-Estrada
La entrada No todo padecimiento social necesita de un ministerio; la racionalidad como condición para la organización administrativa se publicó primero en El Nuevo Diario (República Dominicana).
